根據俄羅斯國家杜馬的數據，截至2013年上半年，俄國內手機卡持有量已達2.5億張，而根據俄羅斯國家統計局的數據，截至2013年1月1日，俄羅斯的人口數量為1.433億，這意味著俄羅斯手機幾乎超過了“人手一卡”的程度。

　　然而另一方面，在移動通訊使人與人之間的交流與溝通越來越便捷的同時，也暴露出了一些新問題：除了各類垃圾短信泛濫外，還有不法分子利用“無主”手機卡惡意欠費、詐騙或者發布虛假恐怖信息……

　　正是在這樣的背景下，俄羅斯總統普京于2013年11月3日簽署了一份法律修正案，禁止私下倒賣無用戶信息的手機卡，禁止銷售非實名制手機卡。

　　11月初獲總統普京簽署

　　明年1月1日正式實施

　　根據俄憲法第104條規定，包括謝?熱列茲尼亞克在內的16名俄國家杜馬議員于2013年4月19日提出了俄羅斯聯邦通信法以及行政違法法典修正案。

　　4月23日，俄國家杜馬信息政策和信息技術及通信委員會對修正案進行初步審議;5月17日，該委員會建議將修正案提交俄國家杜馬大會審議;7月2日，俄羅斯聯邦通信法以及行政違法法典修正案在國家杜馬一讀中順利獲得通過，該修正案隨后在10月23日同時獲得二讀、三讀通過;11月初，修正案獲總統普京簽署成為法律，該法將于2014年1月1日起正式實施。

　　禁止街頭游商任意買賣

　　嚴格手機卡銷售商資格

　　俄羅斯聯邦通信法以及行政違法法典修正案對2003年7月7日通過的聯邦通信法第44條進行增補，對行政違法法典第29條、第30條進行修補。

　　修訂的主要內容包括：第一，嚴格市場準入。今后手機卡銷售點和人員必需要有運營商認可的資質和委托，禁止街頭游商任意買賣手機卡;其二，固化經營場所。經營銷售點必需在固定場所內，但地方行政法規規定并專門設置的銷售點除外。禁止在不符合規定的流動性銷售點或服務臺銷售手機卡;其三，嚴格合同存查。手機卡銷售必需實行實名制的書面合同銷售，在銷售手機卡時，工作人員必需與用戶簽訂服務合同，登記用戶的真實信息，并在簽署合同后10天內將副本或復印件送達運營商備查，而運營商務必對其進行檢查并擔責;其四，制定處罰標準。這些處罰標準主要針對銷售人員。一種情況是銷售人員沒有獲得運營商認可的資質就私下簽訂手機卡銷售合同，這種行為將處罰2000至5000盧布，對負責人處罰10000到50000盧布，對法人處罰10萬到20萬盧布。第二種情況是銷售人員沒按法律規定執行，如沒有真實登記用戶信息，沒有按期上報合同等，這種行為將處罰2000至5000盧布，對負責人處罰5000至50000盧布，對法人處罰10萬至20萬盧布。

　　根據相關規定，俄羅斯聯邦通信與大眾傳媒部負責檢查銷售手機卡的固定場所及店鋪的硬件，并頒發評估證;而俄羅斯通信、信息技術和大眾傳媒監督局則是手機卡的監督主管部門。

　　代理商為逐利做假合同

　　資料與實際使用人不符

　　目前，俄羅斯有手機卡2.5億張，這形成了一個巨大的、相對獨立的市場。在俄羅斯移動通信代理商有關手機卡的經營活動中，經常出現違法違規行為，例如沒有按照法律規定、要求與用戶簽訂書面合同;填寫虛假用戶信息;沒有運營商認可的資質就濫簽合同等。

　　2010年，此類違法違規事件發生了13700起，2011年為10000起，2012年的數量更創造了歷史新高。當前的現實是，俄羅斯使用移動通信服務的用戶人數每年以數萬計增加。運營商以批發價出售手機卡，而代理商為了追逐利潤，將手機卡隨意出售，然后做假合同欺騙運營商。

　　一位俄移動通信業內人士曾對記者說，現在俄羅斯的移動通信市場競爭激烈。為了爭奪市場，對一些沒帶護照、有效身份證或不愿意提供個人身份信息的用戶，代理商或銷售人員往往是“睜一只眼，閉一只眼”，只要賣出手機卡賺了錢就好。

　　這樣的銷售心態不在少數，導致俄手機用戶的登記資料與實際使用人“脫鉤”，也為一些罪案的發生創造了“條件”。

　　在現實中還有一種情況，即一些民眾會莫名其妙地收到以他人名義注冊登記的手機話費賬單，真正的使用者惡意欠費，令他人背黑鍋。最極端的情況是，這些極為冤枉的“欠賬人”在出境時會因為他人制造的惡意欠費行為而被禁止出國。

　　有時，運營商會不得不為違法分子制造的欠賬埋單，并因此蒙受巨額經濟損失。

　　上述情況的形成，一方面是因為俄羅斯現行法律存在空白點，另一方面是手機卡銷售服務網點過于“流動”，售賣手機卡的游商經常在一些人流密集地點，如地鐵站、公交車站、火車站旁，像打游擊一樣銷售手機卡，“打一槍換一個地方”，他們并沒有必要的辦公設備，如復印機、掃描儀等。

　　此外，還有一些銷售網點的工作人員流動頻繁，有時在辦案并需要調查時，很難再找到當時的銷售人員，這對案件的偵破造成了較大的障礙。

　　其四是未實名登記的手機卡隱患較大，已經成為一種新型犯罪手段，成為一種社會公害。

　　減少手機欺詐犯罪行為

　　維護俄普通民眾的利益

　　據俄羅斯內務部初步統計，70%的虛假恐怖信息是通過非實名制手機卡發出的。在出售手機卡時不登記、查驗購卡人身份證件，就意味著手機號碼與用戶沒有綁定，沒有形成“人機”對應的明晰關系，這容易讓不法分子乘虛而入，導致手機犯罪活動的泛濫。

　　手機短信屬于點對點傳播，具有方便快捷、隱蔽性強、成本低廉的特點。在這種情況下，手機實際使用人資料的缺失，使得案件發生后，有關部門在追查和打擊手機犯罪時會遭遇諸多困難。

　　修法者認為，俄相關新法的出臺有利于進一步規范移動服務代理商的手機卡銷售行為，減少手機犯罪的發生，維護普通民眾的利益。

　　俄國家杜馬議員伊•波諾馬廖夫則持反對意見，他認為修正案的意義不大，“如果犯罪分子想買手機卡，他完全可以想辦法弄到，而不取決于作出的限制和禁令”。

　　還有專家認為，俄羅斯移動通信空間主要是由MTC、VimpelCom和MegaFon三巨頭把持，他們為了維護自己的利益，進行院外集團游說。實施此法后，手機卡銷售會進一步集中到上述公司，而其他一些小公司和個體戶的經營空間則受到擠壓。

　　莫斯科通訊市場研究公司分析師愛•穆爾塔津表示，現行法律已規定，在俄羅斯購買手機卡需要護照等身份證明文件，但事實上這一條款并未得到嚴格執行，而是成為了“擺設”。穆爾塔津質疑：“第一個法律不起作用，難道第二個法律就有威力嗎?”